Publiczne manifestowanie poglądów politycznych też dla urzędników, ale po pracy...

Kolejna z zasad służby cywilnej, która dostąpiła zaszczytu omówienia jej w formie Dodatku do Przeglądu Służby Cywilnej to – zasada neutralności politycznej (pisaliśmy o tym niedawno). Podobnie jak pierwsza z omówionych (zasada lojalności) także ta budzi szereg kontrowersji. Była też przedmiotem rozważań nie tylko doktryny ale i Trybunału Konstytucyjnego. Jak jednak słusznie zauważyli Michał Frączkiewicz i Jacek Kwieciński w jednym z artykułów zamieszczonych w Dodatku –  „Neutralność polityczna członków korpusu służby cywilnej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwie dyscyplinarnym”  -  ...w orzecznictwie sądu konstytucyjnego nie ma wyroku, którym Trybunał dokonałby pełnej wykładni zasady neutralności politycznej członków korpusu służby cywilnej...

Dodałbym, że według mnie negatywnie odbija się to także na aktualnej linii interpretacyjnej tej zasady. Z kilku tez postawionych w poszczególnych wyrokach TK chyba wysunięto błędne, zbyt daleko idące wnioski. Błędy te powielone zostały niestety również w Zarządzeniu nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej.

Prześledźmy normy prawne, które musimy brać pod uwagę!

Oczywiście Konstytucja RP i:

Art. 31 ust. 3

Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Art. 54 ust. 1

Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji.

Art. 58 ust. 1

Każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się.

W swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny oczywiście słusznie stanął na stanowisku, że jest możliwe ograniczanie zarówno praw i wolności osobistych, jak i praw i wolności politycznych na podstawie art. 31 ust. 3 konstytucji, ale tylko w granicach przez tę normę ustanowionych.

Przez pryzmat powyższych konstytucyjnych regulacji oraz dotyczącego nas:

Art. 153 ust. 1

W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej.

- należy przeprowadzać dalsze jakiekolwiek rozważania na temat ograniczeń nakładanych na członków korpusu służby cywilnej.

Warto przy tej okazji z przykrością odnotować też stanowisko Szefa Służby Cywilnej  zaprezentowane w interpelacji nr 18662. Podobne niestety stanowisko prezentował Szef Służby Cywilnej  w sprawach dyscyplinarnych prowadzonych przed Komisją Dyscyplinarną Służby Cywilnej. 

Jednak np. w orzeczeniach z 21.09.2011 r. oraz 12.10.2011 r. WKDSC stanęła na stanowisku, że ubieganie się o mandat radnego nie narusza zakazu ustanowionego w art. 78 ust. 4 (a w konsekwencji art. 78 ust. 2), gdyż samo umieszczenie nazwiska w obwieszczeniu Komisji Wyborczej stanowi tylko potwierdzenie kandydowania, a to nie jest zabronione (patrz ponownie: Michał Frączkiewicz i Jacek Kwieciński „Neutralność polityczna członków korpusu służby cywilnej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwie dyscyplinarnym”). Takie stanowisko potwierdzają również sądy - np. Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 22.11.2012 r. sygn. akt III APo 14/12.

Wszędzie jednak raczej widzi się problem w precyzyjnym określeniu, szczególnie w przypadku kandydowania członków korpusu służby cywilnej w wyborach różnego szczebla, jakie działania uznać lub nie za manifestowanie poglądów politycznych (zakładając a priori całkowity brak takiego prawa w naszym przypadku). A przecież ustawodawca gwarantuje prawo członków korpusu służby cywilnej niebędących urzędnikami służby cywilnej do członkostwa w partiach politycznych. Pozwala też nam na start w wyborach.

Niestety zarówno w orzeczeniach sądowych jak i doktrynie próbuje się znaleźć jakąś karkołomną formułę tego uczestnictwa – członkostwo bez manifestowania, start w wyborach wyłącznie poprzez zgłoszenie się na listach bez prowadzenia publicznej kampanii wyborczej. Przecież to absurd. Wyinterpretowywany zakaz manifestowania poglądów politycznych 24 godziny na dobę stwarza fikcję z prawa do korzystania z biernego prawa wyborczego, czy też prawa do uczestnictwa w partiach politycznych. Osobiście uważam, że zakaz w tak interpretowanej formie  jest sprzeczny z obowiązującymi normami prawa.

Autorzy poszczególnych artykułów zamieszczonych w Dodatku również ten problem sygnalizują. Pisali o nim wcześniej już cytowani Michał Frączkiewicz i Jacek Kwieciński, wspominają również:

• dr Anna Śledzińska-Simon "Neutralność polityczna a apartyjność w Konstytucji RP i orzecznictwie TK":

...Po drugie, czy wśród różnych rodzajów służby publicznej należy wyróżnić takie, które ze względu na szczególny status ustrojowy (a więc bez naruszenia konstytucyjnej zasady równości) kategorycznie wykluczają członkostwo w partiach politycznych. Odpowiedź na to pytanie zależy od uznania, czy określony funkcjonariusz publiczny jest „zawsze na służbie”, czy też „bywa osobą prywatną”. O ile zasady hierarchicznego podporządkowania, rozkazodawstwa oraz jednoosobowego dowodzenia Sił Zbrojnych przemawiają za koniecznością wprowadzenia szeregu ograniczeń w zakresie praw i wolności obywatelskich o charakterze politycznym żołnierzy zawodowych, to specyfika i charakter służby publicznej w korpusie służby cywilnej wydaje się sugerować, że kategoryczne i powszechne zakazy manifestowania poglądów politycznych jej członków nie zawsze będą uzasadnione w świetle zasady proporcjonalności ograniczeń podstawowych praw i wolności....

• dr hab. Jakub Stelina "Słów kilka o apolityczności w służbie cywilnej"

...A zatem czy urzędnik może biernie uczestniczyć w festynach czy debatach wyborczych, czy może angażować się w akcje na rzecz lub przeciwko reformom rządowym (np. oświatowym, zwłaszcza jeśli sam ma dzieci w wieku szkolnym). Podobnych trudnych przypadków można przytaczać więcej. Niestety obowiązujące przepisy nie dostarczają nam jednoznacznych wskazówek, jak radzić sobie z tymi dylematami. Zauważmy, że nawet w cytowanym zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad etyki w służbie cywilnej nagromadzono bardzo wiele zwrotów ogólnych i niedookreślonych (np. „dystansowanie” się od wszelkich wpływów i nacisków politycznych, niepodejmowanie żadnych publicznych działań „bezpośrednio” wspierających działania o charakterze politycznym etc.). Materia, o której mowa, jest tak skomplikowana i nieprecyzyjna, że trudno byłoby nawet wskazać, której z wartości konstytucyjnych należałoby dać prymat w przypadkach wątpliwych (czy w razie wątpliwości rozstrzygać na korzyść zasady swobód politycznych każdego obywatela czy na korzyść zasady apolityczności administracji…). Każdy przypadek rodzący wątpliwości wymaga indywidualnego i rozważnego potraktowania...

Wróćmy jednak do obowiązujących norm prawa.

Wymóg konstytucyjny (art. 153 ust. 1 Konstytucji RP): zawodowe, rzetelne, bezstronne i politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa.

Ustawowy (art. 78 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej): zakaz publicznego manifestowania poglądów politycznych.

Art. 78

1. Członek korpusu służby cywilnej przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie może kierować się interesem jednostkowym lub grupowym.

2. Członkowi korpusu służby cywilnej nie wolno publicznie manifestować poglądów politycznych.

3. Członkowi korpusu służby cywilnej nie wolno uczestniczyć w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej normalne funkcjonowanie urzędu.

...

W zarządzeniu pojawia się natomiast:

§ 17. Zasada neutralności politycznej, z uwzględnieniem tego, że partie polityczne w państwie demokratycznym są przewidzianymi przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej i akceptowanymi przez obywateli wyrazicielami ich woli oraz tego, że członek korpusu służby cywilnej może korzystać z zagwarantowanych wolności i praw człowieka i obywatela, w tym prawa do udziału w życiu publicznym, polega w szczególności na:

1) niemanifestowaniu publicznym poglądów i sympatii politycznych, zwłaszcza nieprowadzeniu jakiejkolwiek agitacji o charakterze politycznym w służbie oraz poza nią;

...

Moim zdaniem fakt, że  w art. 78 ust. 1 mamy mowę o zakazach obowiązujących nas przy  wykonywaniu obowiązków służbowych, a w ust. 2 tego nie ma – w niczym nie uprawnia do interpretacji, iż  niemanifestowanie publicznie poglądów i sympatii politycznych rozciąga się na każdą naszą aktywność, w tym prywatną (nawet w formie publicznej),  gdy nie pełnimy obowiązków służbowych.  Szczególnie, że każde ograniczenie naszych praw osobistych i politycznych wprawdzie jest dozwolone, ale nie może naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw. No i z pewnością w żadnym wypadku takie ograniczenia nie mogą być rozszerzane w zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów, gdyż regulacje te zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw.  W swoich poglądach nie jestem odosobniony. Swego czasu kwestie te poruszyła Marta Gadomska w Rzeczpospolitej „Partię polityczną można lubić, ale tylko po cichu”. 

Respektowanie zasady neutralności politycznej – politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa (art. 153 ust. 1 Konstytucji) musi się więc przejawiać wdrażaniem przez czlonków korpusu służby cywilnej programu rządu niezależnie z jakiej opcji politycznej pochodzi oraz równym traktowaniem wszystkich obywateli – klientów administracji, niezależnie jakie oni mają poglądy polityczne. Urzędnicy mają obowiązek zachowania swojej neutralności politycznej wobec nieformalnych, partyjnych nacisków polityków, w tym i wewnątrzorganizacyjnego oddziaływania partii politycznych (w przypadku przynależności do nich). Jest to generalny zakaz  kierowania się przy wykonywaniu obowiązków służbowych swoimi przekonaniami politycznymi. Dlatego też również i  zakaz publicznego manifestowania swoich przekonań politycznych należy wiązać wyłącznie z występowaniem w charakterze przedstawiciela administracji w ramach wykonywania swoich obowiązków lub w sytuacjach jednoznacznie nas z naszym miejscem pracy utożsamiających. Tam gdzie wypowiadamy się nie jako urzędnik, a jako Jaś Kowalski (chociaż w urzędzie pracujący) mamy prawo do przedstawiania i obrony swoich poglądów, w tym politycznych.

Podstawą funkcjonowania zasady neutralności politycznej w korpusie służby cywilnej, nie jest szukanie urzędników na wiecach politycznych, czy spotkaniach wyborczych lub śledzenie ich publikacji w prasie, telewizji i na forach internetowych. A jej gwarantem jest przede wszystkim zapewnienie względnej autonomii i stabilności  korpusowi służby cywilnej, o czym niestety rzadko się pamięta.

Dlatego trochę jestem zdumiony, że dziwi się dr Robert Sobiech „Służba cywilna – oczekiwania społeczne a rozwiązania instytucjonalne”

...Zaskakującym wynikiem badania okazał się niski poziom społecznej dezaprobaty dla publicznego przedstawiania poglądów politycznych przez urzędników służby cywilnej. Jedynie 34 proc. badanych uznało, że „urzędnicy w czasie wolnym od pracy nie powinni przedstawiać publicznie swoich poglądów i sympatii politycznych”. Blisko dwie trzecie respondentów (63 proc.) reprezentowało pogląd, że „urzędnicy są takimi samymi obywatelami jak inni mieszkańcy Polski i w czasie wolnym od pracy mogą przedstawiać publicznie swoje poglądy i sympatie polityczne” ...

...Szeroki zakres społecznego przyzwolenia na publiczne demonstrowanie poglądów politycznych przez urzędników wydaje się kolejnym potwierdzeniem tezy o niewielkim zrozumieniu istoty służby cywilnej. Można przypuszczać, że praca w administracji publicznej postrzegana jest podobnie jak inne formy aktywności zawodowej. W takim rozumieniu sami urzędnicy nie powinni podlegać ograniczeniom w prezentowaniu własnych poglądów politycznych, podobnie jak pracownicy zatrudnieni w innych sektorach. Powyższy pogląd pojawiał się najczęściej wśród najmłodszych badanych...

Może nasze społeczeństwo bardziej racjonalnie i w zgodzie z konstytucyjnymi prawami obywateli podchodzi do oceny zasad funkcjonowania korpusu służby cywilnej i nałożonych na jej członków ograniczeń niż niektórzy decydenci. Mnie osobiście cieszy, że duża część społeczeństwa podziela moje zdanie, albo przynajmniej ma wątpliwości, czy faktycznie urzędnik ma być także po pracy obywatelem drugiej kategorii (bo, że w pracy nas tak traktują to akurat temat na inną bajkę, zresztą wiele razy już przez nas poruszany).