o problemach funkcjonowania administracji

RED: Pytanie na rozgrzewkę: będziemy mówić o całej administracji czy o służbie cywilnej?

Robert Suwaj: Myślę, że możemy spróbować szeroko. Mam doświadczenie pracy i w administracji samorządowej, i w służbie cywilnej, ale chciałbym zacząć od ogólnych refleksji.

RED: I będziemy mówić o problemach funkcjonowania administracji.

RS: I w obu przypadkach z tym funkcjonowaniem nie jest najlepiej.

RED: Z zewnątrz i z wewnątrz, bo to nie musi być to samo...

RS: Możemy zacząć od kwestii skuteczności działania administracji. Oczywiście na wstępie chcę się wytłumaczyć, że nie jestem zwolennikiem traktowania jednakowo całej administracji, a ustawodawca wciąż to robi.

RED: Wszyscy to robią.

RS: Tak, mam takie generalne spostrzeżenie, że to, co robi nasz ustawodawca, chcąc np. ujednolicić procedury dla całej administracji, nie może przynieść spodziewanego efektu, bowiem administracja działa zupełnie inaczej w zależności od rodzaju organu, szczebla czy poziomu, a także specyfiki działań. Krótko mówiąc, administracja mocno nam się wyspecjalizowała, a ustawodawca wciąż traktuje ją jak jednolity katalog podmiotów. Dzisiaj jest tak, że funkcje organu administracji publicznej pełnią np. organy samorządu zawodowego (np. orzekając o skreśleniu z listy inżynierów budownictwa), wyspecjalizowane organy regulacyjne (jak np. KNF, URE, UKE, UOKiK) czy też spółki prawa handlowego (nakładające karę w sprawach odbierania odpadów komunalnych). Pytanie czy można jednolicie uregulować funkcjonowanie tak różnych podmiotów? Pewnie można, tylko po co?

Druga kwestia dotyczy struktury administracji publicznej. Odnoszę wrażenie, że nikt się nie zastanawia nad tym, dlaczego pewne organy funkcjonują w takim, a nie w innym kształcie.

RED: Bo zawsze tak było...

RS: Ewidentnie brakuje nam takiego podmiotu, który mógłby spojrzeć na całą administrację z zewnątrz i podjąć próbę dostosowania jej struktury do aktualnych zadań.

RED: Obawiam się, że nawet gdyby powstał, system by go wessał.

RS: Niekoniecznie. Podam przykład z przestrzeni naukowej. Otóż w roku 2002 powstała Polska Komisja Akredytacyjna , która przejęła większość zadań od Ministra Nauki. Zostały mu wyłącznie zadania związane z nadzorem i rozdziałem środków na naukę.

RED: I to się sprawdziło?

RS: W pewnym sensie tak. PKA przejęła od ministra zadania z zakresu kontroli jakości nauczania i nadal funkcjonuje. Następnie, w roku 2010 powstały Narodowe Centrum Nauki i Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, które przejęły kolejne zadania od Ministra Nauki. Powstały zatem trzy zewnętrzne podmioty, w zasadzie agencje, pełniące funkcje organów administracyjnych, zaś struktura ministerstwa została taka sama jak przed tymi zmianami. Nikt nie zauważył, że MNiSW przestało mieć kompetencje w tych obszarach. A ono sobie wciąż funkcjonuje, podobnie jak wcześniej, co wydaje się być absurdalne.

RED: Nikomu, kto pracował w administracji z czasem nic już się nie wydaje absurdalne.

RS: W Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest podobnie. Powstały odrębne instytuty, np. Instytut Sztuki Filmowej, a ministerstwo nadal działa w podobnej strukturze. Brakuje mi takiego organu, który by te wszystkie zmiany akceptował i planował przesunięcia zadań i środków. W mojej ocenie taką rolę mógłby odgrywać np. Senat, ponieważ nie mamy historycznie takiej konstrukcji jak np. Rada Stanu we Francji.

RED: Już się boję.

RS: I tutaj pojawia się kolejna kwestia, czyli zmiany w działaniu administracji.

RED: W którą stronę?

RS: Okazuje się, że nie do końca wiadomo, kto ich dokonuje. Ustawodawca często posiłkuje się mitycznymi „wymogami prawa Unii Europejskiej”, ale po głębszej analizie można stwierdzić, że nie jest to realno źródło przyczyn dokonywanych zmian.

RED: Heh, czyli jakaś nienazwana siła...

RS: Ciekawe jest to, że poza jednym przykładem działalności Komisji Kodyfikacyjnej ds. Ogólnego Prawa Podatkowego, odeszliśmy od tworzenia prawa w sposób uporządkowany i z udziałem ekspertów.

RED: Ma być szybko…

RS: I trzeba powiedzieć, że poza prawem cywilnym i karnym, gdzie latami działały komisje kodyfikacyjne, pozostałe zostały rozwiązane i z ich dorobku nie korzystano. Mam świadomość, że często ich struktura była wadliwa, często było zbyt wielu teoretyków, ale to są kwestie organizacji pracy, które zawsze przecież można dopracować. Natomiast jest ogromna wartość pracy takiej komisji, bo prawo jest wtedy tworzone systemowo i spójnie. Z tego jednak zrezygnowano na rzecz modyfikacji prawa w sposób intuicyjny. Najczęściej więc powodem zmian jest to, że komuś się coś wydaje i trzeba nowelizować. Najgorszym przykładem są przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, wprowadzone w zeszłym roku do Kpa. Nikt się nie chce przyznać do ich autorstwa i sposobu tworzenia. W sumie – sam bym się chyba nie przyznał, bo ich jakość jest fatalna.

RED: Może warto byłoby badać prawo stanowione przepisy algorytmami? Pod kątem logiki?

RS: To ciekawe, jednak było już tak wiele koncepcji dotyczących kontrolowania sposobu tworzenia prawa i nigdy nie był żadną z nich zainteresowany ustawodawca.

RED: Czyli problemy skuteczności zaczynają się od sposobu stanowienia prawa?

RS: Jakość stanowionego prawa i nieefektywna struktura administracji oraz to, co łączy te dwie kwestie – przyporządkowanie poszczególnych zadań konkretnym podmiotom publicznym, stanowią w dużej mierze o jej problemach funkcjonowania.

RED: Wchodzą sobie w drogę lub niektórymi kwestiami nikt się nie zajmuje?

RS: Moim zdaniem działa to siłą przyzwyczajenia, tak jak wskazałaś: po co to zmieniać, skoro zawsze tak było. Tymczasem nasza administracja jest wciąż w głębokim XX wieku i długo tam pozostanie.

RED: No, tak... ale reorganizacji było sporo. Pytanie, co zmieniły?

RS: Dokładnie tak. Mamy przykład rynku medialnego (kiedyś radiofonii i telewizji, teraz również internetu), gdzie z jednego organu (KRRiTV), powstały dwa kolejne i regulacją rynku mediów zajmują się trzy różne podmioty. Moim zdaniem to były pozory reorganizacji.

Kolejna kwestia, która wiąże się z reorganizacją, dotyczy cyfryzacji administracji. Gdy w roku 2006 byłem w Estonii, pokazano mi działający, elektroniczny system ewidencji nieruchomości, zawierający informację o właścicielu, jej przeznaczeniu, sposobie użytkowania, księdze wieczystej i wpisach itp. Nasza administracja – niestety – nie jest na to gotowa systemowo.

RED: Systemowo... a możemy się chwilę zatrzymać przy cyfryzacji?

RS: Oczywiście. Cyfryzacja – moim zdaniem – to kwestia prawidłowego działania trzech płaszczyzn:

1) cyfryzacji w ramach jednego organu,

2) cyfryzacji pomiędzy wszystkimi organami państwa (administracją ale i sądami) oraz

3) cyfryzacji w relacjach pomiędzy petentem a organem.

Póki co, żaden z powyższych obszarów nie działa poprawnie. W zasadzie, w większości nie działa.

RED: Mamy „biznes” i mamy programistów – kiedyś o tym pisałam. Jeśli nasi, pół biedy. Gorzej, gdy zewnętrzni. Przy dążeniu do bardzo wąskich specjalizacji zaczynamy mówić kompletnie różnymi językami. Programista nie chce 16 stron wymagań składających się ze skopiowanych przepisów. Jemu wystarczy tabelka zawierająca niezbędne kryteria.

RS: OK, tylko znowu nie widzę, aby ktoś się tym problemem zajmował systemowo. Przecież to są w sumie proste kwestie. W bankowości jest przewidziana procedura na każdą sytuację i to samo pewnie można zrobić w większości spraw administracyjnych. Tylko trzeba to systemowo rozwiązać.

Ale to jest już wyższy poziom wtajemniczenia. Zwróć uwagę na kwestie podstawowe jak np. to, że w administracji mamy np. ogromny zasób publicznych baz danych (ponoć ok. 800) i zupełnie nie umiemy - jako administracja – z nich korzystać.

RED: Bo niewielu dostrzega problem, podobnie jak niewielu w administracji jest takich tłumaczy.

RS: Wciąż funkcjonujemy w systemie zaświadczeń, od którego odeszła cała cywilizowana administracja. Nikt nie żąda od człowieka zaświadczenia, po które musi biec do okienka w innym budynku tego samego urzędu.

RED: Trochę tych zaświadczeń/oświadczeń zgubiliśmy. Np. MOPSy komunikują się z urzędami skarbowymi, a właściwie nawet nie z urzędami, tylko MF.

RS: Ale tylko z urzędami pracy i bankami. A od niedawna również z MF. Ale to przecież nie wszystko. Ich potrzeby są znacznie szersze. Uwierz, że np. prosta informacja o posiadanym samochodzie, w przypadku wnioskodawcy ubiegającego się o zasiłek celowy, bardzo szybko mogłaby pomóc ustalić jego realne potrzeby i wydatki. Nie mówiąc już o postępowaniu egzekucyjnym i ustalaniu składników majątkowych zobowiązanego, które jest koszmarem publicznych wierzycieli.

RED: Problemem są różne struktury baz i danych, ale nie tylko. Weź pod uwagę, że takie połączenia oznaczają wymianę danych.

RS: No właśnie. I tym nikt wcześniej się nie zajmował.

RED: Nie zawsze przepisy na to pozwalają, nie zawsze ludzie by tego chcieli.

RS: Teraz musimy budować platformę wymiany tych danych.

RED: Bo ta druga twarz to zbliżanie się do Wielkiego Brata.

RS: Ale mówimy przecież o skuteczności działania administracji. Nikt się na tym poziomie nad tym nie zastanawia.

RED: Nie, ale jednak administracja na swoje działania powinna mieć przyzwolenie społeczne.

RS: Można wskazać dane wrażliwe, które będą wyłączone w formie tajemnic. Zresztą to już są kwestie techniczne, jak to zrobić. Najważniejsze jest to, żeby administracja umiała efektywnie skorzystać z własnych danych. Bo mamy tu kolosalną niegospodarność i nikomu to nie przeszkadza.

RED: Tu się z Tobą zgadzam w 100%.

RS: Ważne, żeby administracja miała narzędzia. Przykładowo, chcę wziąć udział w konkursie na sędziego w Sądzie Rejonowym w Przasnyszu i muszę iść do tego sądu, aby dostać potwierdzenie, że nie jestem karany, płacąc za to 50 zł. Przecież to jest średniowiecze i nie chodzi o to, że mogę ten dokument uzyskać przez e-PUAP. Chodzi o to, że muszę się Państwu spowiadać z informacji, które ma ono w swoich zasobach, a których nie umie efektywnie wykorzystać.

RED: A rejestr karanych nie jest objęty ochroną? W sensie, nie jest tak, że nie można tych danych przetwarzać?

RS: Proszę sobie wyobrazić, na jakim poziomie działa problem wykrywania przestępczości gospodarczej, jeżeli z wykorzystywaniem własnych danych jest taki problem w administracji. 

A jeśli idzie o KRK to problem w tym, że Prezes Sądu, do którego jest organizowany konkurs, powinien mieć możliwość zweryfikowania osób, które startują w konkursie. Wystarczy zajrzeć do tego rejestru, nie trzeba zasysać danych.

RED: OK, to tu musimy rozróżnić dwa sposoby korzystania. Dostęp – w sensie „zajrzeć”, i analiza ryzyka – np. do wykrywania przestępczości.

RS: Oczywiście, technicznie może to wyglądać różnie, ale chyba zgodzimy się co do jednego: administracja musi mieć dostęp do własnych danych w XXI wieku. Jak technicznie to zrobić, można dyskutować, ale zrobić trzeba. Podam przykład z innej beczki.

RED: Ależ ja się zgadzam!

RS: Ewidencja tzw. przydomowych oczyszczalni ścieków, której nie ma w formie bazy danych (tzn. nie ma wymogu ich prowadzenia i udostępniania). Każda z gmin, po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej, nakłada w formie decyzji obowiązek przyłączenia się do tej sieci na właściciela nieruchomości. Ale z obowiązku wyłączeni są ci właściciele, którzy mają przydomową oczyszczalnię, spełniającą wymogi techniczne. I teraz - w każdym przypadku konieczne jest przeprowadzenie kontroli nieruchomości, aby stwierdzić, czy przydomowa oczyszczalnia spełnia te warunki. A przecież można taką bazę tworzyć w momencie zgłaszania tych oczyszczalni do budowy i organ gminy mógłby z niej skorzystać, bez konieczności przeprowadzania późniejszych kontroli. Takich drobnych kwestii są tysiące, tylko nikt nie myśli systemowo nad uproszczeniem działań administracji, i to jest jej problem.

RED: Myślę, że ta komunikacja między urzędami jeszcze potrwa. Wciąż odbija się nam czkawką wielość i pomysłowość rozwiązań własnych, całkowicie różnych niż gdzie indziej i zupełnie niekompatybilnych. Takie bazy danych o oczyszczalniach niektórych gminach być może istnieją w formie szczątkowych arkuszy xls.

RS: Dokładnie tak i pojawia się pytanie, jak to uporządkować i czy w ogóle realne jest uporządkowanie tych danych w dającej się przewidzieć przyszłości. Eksperci z Ministerstwa Cyfryzacji twierdzą, że owszem. A ja mam więcej wątpliwości, bo nie widzę kogoś, kto by obejmował świadomością skalę potrzeb.

RED: Wszystko jest realne i możliwe do wykonania. Pytanie, jak się za to zabrać. Może rozwiązaniem byłyby jakieś hurtownie danych, przetwarzające dane z różnych źródeł na dane spójne ze sobą? Właśnie MF ma coś takiego. Dla mnie najbardziej niezrozumiały jest brak jednej powszechnie dostępnej platformy, na której byłyby dane z KRS, CEiDG i rejestru REGON.

RS: To kolejny przykład braku spojrzenia systemowego na działanie administracji. Wystarczy, że są różne resorty i już nikt tego nie pospina. A nawet jest gorzej. W zeszłym tygodniu prowadziłem szkolenie w jednym z ministerstw, podczas którego mówiłem o zmianach w Kpa, nakazujących komunikowanie się przez podmioty publiczne, uczestniczące w postępowaniu w formie elektronicznej. Jeden z uczestników powiedział mi, że nawet w ramach jednego ministerstwa nie jest to możliwe, ponieważ jedna służba mundurowa nie odbiera zawiadomień wysyłanych na ESP (elektroniczna skrzynka podawcza), i dopóki „nie przyjdzie papier”, czyli zapytanie w tradycyjnej formie pisemnej, to nikt tam nie podejmuje żadnych działań. Sama administracja obawia się zatem zmiany na formę elektroniczną. W urzędzie, w którym kiedyś pracowałem, gdy kilkanaście lat temu powstawał obowiązek stworzenia ESP, ówczesny szef poinformował, że on owszem założy „to coś”, ale używaniem „tego czegoś” zajmą się jego następcy. O ile wiem, do dzisiaj jest szefem, więc nadal nikt tam nie obsługuje ESP.

RED: No to jest konsekwentny.

RS: Niewątpliwie. Niemniej właśnie kwestia „niekompletnej” cyfryzacji administracji jest – w mojej ocenie – trzecią płaszczyzną braku skuteczności działań administracji.

RED: Ale wiesz, jest jeszcze druga strona medalu (znów). Jak już ludzie się przekonają, że jakieś dane są, to potem życzą sobie danych, których nie ma i nie było. Coś jak długość linii kolejowych w roku bitwy pod Grunwaldem. Ogólnie, systemy to jedno, świadomość cyfrowa, logika, kojarzenie przyczyn i skutków to drugie.

RS: Ale tu nie chodzi o to, co kto chce wiedzieć. To jest inny problem i tu sobie administracja poradzi. Problem jest tam, gdzie administracja sama nie wie, jak jest. I nie jest w stanie niczego zaplanować na dłuższą metę rozsądnie. Przykładem jest np. nieudolna próba zniesienia obowiązku meldunkowego. Najpierw zdecydowano, a później uzmysłowiono sobie konsekwencje. I póki nikt nie wymyśli odmiennego sposobu transferu środków na dotowanie zadań publicznych, realizowanych przez JST i NFZ, obowiązek ten będzie istniał. A wiemy wszyscy, jak ten system - oparty na obowiązku meldunkowym – jest dziurawy. Mało kto mieszka dzisiaj tam, gdzie jest zameldowany, a zniesiona sankcja (kiedyś brak zameldowania stanowił wykroczenie) nie pomaga. 

RED: Sama nie wie, czym dysponuje.

RS: Dokładnie tak. Bo nie umie tego skutecznie zweryfikować. Przykład abonamentu RTV też jest znamienny. Płacą go zwykle ci, którzy kiedyś zarejestrowali odbiornik i nadano im numer abonenta. A z pozostałymi, nie wiadomo co zrobić, gdzie ich znaleźć i jak zaewidencjonować? Tutaj państwo pokazuje swoją bezradność, a jednocześnie ogromną niegospodarność, choć decyzje w tym zakresie mają pewnie polityczny wymiar.

RED: Są tacy, co umieją i wiedzą czym dysponują. Jest ich jednak niewielu, to prawda. I nie mają życia.

RS: Niestety. Natomiast jest jeszcze kolejna kwestia braku skuteczności, czyli przekonanie, że w administracji nie jest potrzebne zarządzanie. Odnoszę wrażenie, że istnieje przekonanie graniczące z pewnością, iż w administracji po prostu jakoś będzie i załatwia się te sprawy lepiej lub gorzej, a życie płynie. Nikt nie próbuje zarządzać ludźmi, ich wiedzą, kompetencjami oraz dostosowywaniem do zadań. Jakiekolwiek zarządzanie uznaje się za potencjalną przyczynę problemów. W administracji rządowej jest ogromna rotacja pracowników, ale również tych, ze szczebla kierowniczego. Zanim kierownik kolokwialnie „ogarnie o co chodzi w wydziale”, już nie jest kierownikiem. To samo dzieje się z dyrektorami departamentów.

RED: Rotacja na poziomie kierowników jest, większa jest na poziomie dyrektorów. Bywa, że ileś tygodni brakuje osoby decyzyjnej, bo jeden odwołany, a drugi jeszcze nie powołany.

RS: I właśnie o tym mówię. Nikogo nie interesuje, że praca to jest proces i trzeba zadania dekoncentrować. I zanim dyrektora odwołamy, to musimy przekazać jego zadania innej osobie. Ale to wszystko powinno iść w pewnym ciągu ścieżki działań danego organu. I kierownik tego organu lub kierownictwo resortu lub organ nadzoru, powinny brać za to pełną odpowiedzialność. Tymczasem mam wrażenie, że mało kogo to obchodzi. Lepiej stworzyć ustawowe pozory oddziaływania obywatela na „leniwą” administrację, dając mu możliwość wniesienia ponaglenia na organ, który sprawy nie załatwił w terminie. Tyle tylko, że wniesienia ponaglenia nie gwarantuje szybszego załatwienia sprawy. A może spowodować wydłużenie. I to jest swoisty paradoks nieterminowości naszej administracji.

RED: Czasem tempo jest takie, że odwołany jeszcze nie zdążył przejąć tych zadań od poprzedniego. A wracając do zarządzania: wg przepisów się próbuje – te wszystkie IPRZ, wartościowania, oceny... żartowałam.

RS: Ale to są właśnie te najgorsze elementy pozorów zarządzania.

RED: To są papiery do wypełnienia. I nikt ich inaczej nie traktuje.

RS: Nie ma czasu na zarządzanie ludźmi, ocenę ich potencjału i potrzeb. Jest presja na wynik (mityczne statystki) i nie ma znaczenia jak, ale trzeba je wykonać. W którymś z urzędów wojewódzkich pracownicy chwalili się, że mają limit czterech spraw do załatwienia w miesiącu (swoją drogą, to wyjątkowo mało, bo członek mojego SKO ma np. 16). A do tego potrafią to jeszcze nadrobić statystyką, bo w wydanej decyzji np. zrobią trzy błędy językowe i trzema postanowieniami je później naprawią. Statystycznie mają więc cztery sprawy załatwione. Tylko to nie o taką administrację nam chodzi. Chociaż dopóty będzie bezwład organizacyjny i brak decyzyjności na górze, to na dole będą się takie rzeczy działy na potęgę.   

RED: Kusiło mnie kiedyś, żeby w IPRZ trening rycerza Jedi wpisać.

RS: Trzeba było spróbować. Poważnie zaś, to już nie chodzi o to, co pracownik chce wpisać, bo on nie zawsze jest w stanie sam to wiedzieć. Chodzi o to, co jest mu realnie potrzebne do pracy. A nie zawsze są to wyłącznie kompetencje twarde, o których jeszcze ma on świadomość. Często mamy braki, których sami nie zauważamy, choćbyśmy się starali.

RED: Szczerze? Budżety na szkolenia w urzędach na prowincji są takie, że ten IPRZ to czysta fikcja. Pozostaje samokształcenie.

RS: A to ukazuje kolejny błąd, bo jeśli specjalista zauważa braki w kompetencjach i zaczyna się sam doszkalać, to oznacza, że to nie jest materiał na specjalistę, ale na kierownika średniego szczebla i on się na tym stanowisku po prostu „marnuje”. Osiągnął już swój poziom kompetencji na zajmowanym stanowisku i takich ludzi należy cenić szczególnie. A najczęściej wcale nie są za to chwaleni. Tak oględnie mówiąc.  

RED: Nie każdy chce być szefem, brakuje nam specjalistów. Nie mówmy, że się marnuje...

RS: Uważam, że właściwe zarządzanie w administracji to druga połowa sukcesu. I jest w stanie rozwiązać problemy wcześniej wskazane, czyli kiepskiej jakości prawo i niekoniecznie właściwą jej strukturę. Jak mawiał Śp. Prof. Michał Kulesza, z dobrym zespołem poradzisz sobie nawet wtedy, gdy nie masz dobrych przepisów i działasz w kiepskiej strukturze. Za to kiepski zespół jest w stanie położyć każde zadanie, nawet gdyby regulacje były jasne i czytelne a struktura przejrzysta i każdy świetnie znał i rozumiał swoje zadania. 

RED: Czyli chaos jest kolejną przyczyną braku skuteczności? Hm... skoro połowy, to dwie. A co myślisz o formalizmie?

RS: Uważam, że wartość czynnika ludzkiego jest ogromna i w administracji mocno niedoceniana i stanowi połowę jej problemów. Zaś co do formalizmu, to ja jestem procesualistą z wykształcenia i mam na ten temat swoją teorię, która Ci się raczej nie spodoba.

RED: Dawaj, może przeżyję...

RS: Uważam, że formalizm jest potrzebny i porządkuje pracę administracji.

RED: Podam Ci przykład. Coś, co jest podstawą wszystkiego innego, jest zagrożone i trzeba działać natychmiast. Formalny projekt ma formularze zawierające tylko pola z listy wyboru.

RS: To nie jest formalizm, tylko „prymitywizm”. Oczywiście są zadania, które można w ten sposób „rozwiązywać”, ale to nie jest klucz do wszystkiego. Ale pod jednym warunkiem – muszą być racjonalne zasady i elastyczne granice tego formalizmu.

RED: Nie ma czegoś takiego jak sprawa krytyczna, jest za to efekt synergii i inne zwroty, od których umierają małe pandy. Tak naprawdę na tym formularzu powinno być dużymi czerwonymi literami napisane w poprzek, że trzeba działać natychmiast, bo jak nie, to wszystko się zawali. Nie jest coś takiego przewidziane w procedurze.

RS: Od każdej zasady muszą być wyjątki dotyczące spraw nadzwyczajnych. Każda procedura musi to przewidywać, inaczej jest kulawa. To są podstawy legislacji. Badania wykazały, że w sprawach publicznych nie jest możliwe enumeratywne wyliczenie wszystkich możliwych do zaistnienia problemów. Chyba, że wyliczenie jest przykładowe ale ma klauzulę otwartą dla innych przypadków, które nie zostały opisane wcześniej. 

RED: Ale tego nie przewidują procedury. Ogólnie, to nie ma procedury, która przewidziałaby wszystko.

RS: To znaczy, że pierwszym zadaniem w tej instytucji jest dostosowanie procedur do możliwości efektywnego działania. To częsty błąd w działaniu.

RED: Dlatego byłam wrogiem ISO w wydaniu naszej administracji. Żeby dostosować procedurę, to trzeba powołać projekt i koło się zamyka. Pytanie, jak rozumiemy formalizm, bo pewne rzeczy może ułatwić. Nie wiem, czy wiesz, ale zanim zajęłam się analityką, a potem IT, byłam księgową.

RS: To ciekawe. Zaś formalizm rozumiem jako racjonalnie wygenerowane ramy i zasady działania organu w określonej sprawie. Ma on wiele plusów, bo pozwala przewidzieć i zaplanować sposób działania i możliwe reakcje pozostałych uczestników – stąd te ramy działania. Ale równie ważne są zasady, które najczęściej tworzy się ogólnie, aby w konkretnym przypadku móc (a często: musieć) dostosować je do konkretnego przypadku.

RED: OK, i tu proste pytanie: a kto ocenia racjonalność?

RS: Powinno się ją oceniać przez pryzmat skuteczności działania. Ten, kto tworzy procedurę. Tylko musi mieć kompetencje do tworzenia. A najczęściej jej nie ma, niestety.

RED: Z wnętrza administracji wygląda to tak: wytyczne (w tym właśnie w sprawach zarządzania i mierników skuteczności) przychodzą z najwyższego szczebla poprzez średni do najniższego. Problem tkwi w tym, że najwyższy szczebel niekoniecznie zatrudnia ludzi znających realia pracy na tym najniższym. Myślę, że najlepiej byłoby, gdyby ścieżka kariery urzędniczej obejmowała wszystkie szczeble. Jeśli chcesz pracować w ministerstwie, zacznij od urzędu. Zgadzasz się – czy nie?

RS: Czyli znów zarządzanie i – kolejny, chyba już piąty problem nieskuteczności administracji – jakość jej kadr,  na wszystkich szczeblach. Ze szczególnym uwzględnieniem najwyższego szczebla.

RED: No właśnie, jakość.

RS: Dokładnie tak. To jest niezwykle ważny element zarządzania personelem.

RED: I to samo w kwestii przepisów – poszliśmy w ilość, a nie w jakość.

RS: Jestem pełen wiary w ludzi i wiem, że wszystko można zrobić, jeśli tylko ludzie są kompetentni. To jest kwestia jakości kadr i umiejętności miękkich.

RED: I jeśli się nie boją. W urzędach często panuje strach. Pracowałeś w administracji?

RS: Wynikający z braku wiedzy, niestety. Od 18 lat pracuję.

RED: No to rozumiesz.

RS: Nie rozumiem, ale akceptuję.

RED: A ja rozumiem, ale nie akceptuję. Stąd istnieje portal... jako bunt.

RS: Jeśli mój szef kupuje polisę OC jako urzędnik, wiedząc, że dotyczy ona przypadków, na które ma wpływ, zaś nie ochroni go wtedy, gdy zrobi coś nieświadomie, to ja tego nie rozumiem, jednak akceptuję, ponieważ on twierdzi, że dzięki temu lepiej śpi.

RED: A ja rozumiem.

RS: Czyli nie jesteśmy zgodni co do przyczyn strachu?

RED: Przyjmij za perspektywę właśnie strach i złudne poczucie ochrony. Przyczyn strachu jest tyle, ilu jest ludzi. Ludzie pracują, bo muszą zarobić na życie. Strach o utratę źródła dochodów jest motywem wielu działań.

RS: Ale to oczywiste. Ja mówię o strachu w działaniu, który jest częstym argumentem dla bezczynności. Świadomej bezczynności typu: nie wiem jak to zrobić, więc nie zrobię wcale.

RED: Ale na bezczynności też można się przejechać. Zobacz, jak powszechne w administracji są dwa zjawiska – jeden: spychologia, czyli zwalić coś z siebie na kogoś innego, drugi: pijawki wykorzystujące innych.

RS: Myślę, że żyjemy w brutalnych czasach, gdy osoby kierujące urzędami nie są w stanie zaakceptować, iż wraz z zaszczytami ponoszą odpowiedzialność i zrzucają ją na podwładnych. Obie te sytuacje wynikają z niskiej jakości kierownictwa. Mamy takie podejście, że każdy chce być kierownikiem, ale nikt nie chce ponosić odpowiedzialności za decyzje podejmowane jako kierownik. I to jest ten najgorszy element, który należałoby z administracji usunąć. Wydaje się, że właśnie to powinno być podstawowe kryterium działania i odpowiedzialności kierownika: odpowiedzialność za efekt końcowy. Kiedyś opowiadano mi, że w jednym z miast wojewódzkich prezydentem był człowiek, który nie umiał podjąć żadnej decyzji. Wszystkie sprawy, które do niego trafiały, kładł na dwie strony biurka: po lewej te, które powinni załatwić inni, tj. inne organy lub podlegli jemu pracownicy, zaś po prawej stronie te sprawy, które – jak mówił – powinny załatwić się same. I ten człowiek rządził miastem przez dwie kadencje. To jest możliwe tylko w administracji. W każdej innej instytucji ktoś zauważy, że nic się nie dzieje. W administracji, jeśli nic się nie dzieje, wszyscy są szczęśliwi.   

RED: Bo ucieka świadomość, że władza to przede wszystkim odpowiedzialność. To potężny balast psychiczny. Zauważ, że jako szef nie wpływasz tylko na ludzi w pracy, ale od Twoich decyzji zależy ich życie w jakiejś części.

RS: Dokładnie tak i jest to problem powszechny, spotykam się z tym również na uczelni. Jako szef mam możliwość wpłynięcia na ludzi i pokazania im źródła problemu oraz podjąć próbę wspólnego znalezienia sposobu na jego rozwiązanie. I wszystko jest w rękach zainteresowanego. Po pierwsze, czy chce rozwiązać swój problem, oraz po drugie, czy akceptuje sposób jego rozwiązania i czas w jakim ma to nastapić.

RED: Też. Wyobraź sobie sytuację, gdy powstaje nowy urząd oddalony o 50 km i masz oddać tam trzech pracowników. Musisz zdecydować, kto przejdzie. Przeżyłam to i dlatego nigdy więcej nie chcę być szefem.

RS: Mam świadomość, miałem kiedyś okazję reprezentować żołnierza zawodowego, który dostał decyzję o przeniesieniu z Łomży w województwie podlaskim do Żar w województwie lubuskim. A rodzina mieszkała w Białymstoku. Znam specyfikę i skalę tego problemu.

RED: Dobry szef jest między młotem a kowadłem.

RS: Często musi być, ale to jest właśnie ten element odpowiedzialności. Chyba najtrudniejszy. Jako przełożony musiałem też zwolnić kilka osób, ale wyłącznie z tego powodu, że nie były w stanie wykonać swoich obowiązków w terminie i należycie. Zawsze jednak udawało nam się rozstawać w dobrych stosunkach. Na koniec ciekawostka. Jeden zwolniony przeze mnie pracownik otworzył swoją firmę i byłem pierwszą osobą, którą zaprosił do współpracy.

RED: Nie mścił się?

RS: No właśnie nie. Twierdził, że jestem najlepszy.

RED: Bardzo Ci dziękuję, to miło z Twojej strony, że się zgodziłeś na tę rozmowę.

RS: Również dziękuję

 ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Dr hab. Robert Suwaj, profesor PW, kierownik Zakładu Prawa i Administracji na Wydziale Administracji i Nauk Społecznych PW, etatowy członek SKO, wykładowca KSAP, trener i szkoleniowiec z zakresu procedur administracyjnych.